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北京四中院公布2015年行政审判十件典型案例  

2016-04-13 17:53:37|  分类: 刑事行政 |  标签: |举报 |字号 订阅

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北京四中院公布2015年行政审判十件典型案例 - 鲁博鹏律师 - 北京鲁博鹏律师法律服务空间
案例一 中铁十六局集团路桥工程有限公司诉密云县人民政府安监行政批准案
【入选理由】
    本案系跨行政区划法院开庭审理的第一案,通过一并解决行政争议与关联民事争议,并注重发挥行政机关负责人出庭应诉的制度功能,有效实现“案结事了人和”。
【基本案情】
    2014年7月15日,在中铁十六局集团路桥工程有限公司(以下简称路桥公司)位于北京市密云县的一处露天货场内,一名工人在装卸作业中受电击死亡。同年8月21日,事故调查组出具事故调查报告,认定该起事故为一般生产安全责任事故,路桥公司对事故发生负有责任。2014年8月26日,密云县人民政府(以下简称密云县政府)作出批复,同意上述事故调查报告。路桥公司不服密云县政府所作批复,诉至北京市第四中级人民法院,请求撤销该批复中有关其公司的部分。北京市第四中级人民法院对该案进行公开开庭审理,被告密云县政府负责人出庭应诉。在庭审的最后陈述环节,原告提出撤回起诉申请。在该案之前,事故死者的家属已向密云县人民法院提起民事诉讼,请求判决路桥公司等三被告共同赔偿其损失共计102余万元。此外,因路桥公司被认定负有事故责任,密云县安全生产监督管理局对路桥公司作出罚款10万元的行政处罚决定,路桥公司对该行政处罚决定不服,亦向密云县人民法院提起行政诉讼。
【裁判结果】
    北京市第四中级人民法院在依法审查原告撤诉申请的同时加大矛盾纠纷化解力度,经人民法院调解,相关民事争议各方达成调解协议并实际履行。在此基础上,北京市第四中级人民法院裁定准许原告路桥公司撤回对密云县政府的起诉,理由在于:其一,原告申请撤诉系其真实意思表示,并未受到胁迫或欺骗,亦不存在违背其真实意思的其他情形;其二,原告路桥公司申请撤回起诉,不仅与法律的规定并不相悖,亦未侵害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益;其三,原告路桥公司既在本案中提出撤诉申请,又表示愿意一并解决相关民事争议,经人民法院调解,上述民事诉讼案件的各方当事人已自愿达成调解协议,路桥公司因本案所涉生产安全事故而承担的民事法律责任亦藉此确定,在此情况下,准许原告路桥公司撤回本案起诉,不仅符合其真实意愿,亦充分保护了其合法权益。
【典型意义】
    本案是跨行政区划人民法院开庭审理的第一案,通过对行政争议与关联民事争议和关联行政争议的一并解决,并注重发挥行政机关负责人出庭应诉等制度机制的功能作用,最终促使矛盾纠纷得以实质性解决,有效实现“案结事了人和”。同时,人民法院对行政争议与关联争议的解决始终在法律框架内进行,行政审判保障相对人合法权益、促进行政机关依法行政的职能作用得到充分发挥。
    一方面,人民法院应当充分保护公民、法人和其他组织的合法权益,切实监督行政机关依法行使职权。本案中,尽管原告当庭提出撤诉申请,但合议庭并未当庭准许。庭审结束后,合议庭对原告的撤诉申请予以进一步审查核实,不仅要求原告提交书面撤诉材料并写明撤诉理由,还专门约谈原告的法定代表人,了解其申请撤诉的真实动机,排除其由于受到外在压力而委曲求全的可能。在确保原告申请撤诉系其真实意愿且原告及利害关系人的权益均未因此受到不利影响的前提下,法院依法裁定准予原告撤回起诉。
    另一方面,人民法院在行政审判工作中应当力求实现矛盾纠纷的实质性化解。本案中,人民法院注重发现隐藏于行政争议背后的其他争议,在充分尊重当事人意愿并确保信息对称和公开透明的前提下,将民事争议和另一行政争议纳入纠纷解决体系,积极引导当事人就关联争议进行协商,最终促使民事案件各方当事人达成调解协议并实际履行,既充分保护和实现了事故死者家属的合法权益,又确定了路桥公司的民事责任范围,消除了其对民事责任风险的担忧。两起行政案件均以原告撤诉的方式结案,实现了行政争议的彻底解决。同时,本案中行政机关负责人出庭应诉对于有效化解争议、密切官民关系也起到积极作用。
【专家点评】
    中国人民大学教授、博士生导师,中国行政法学会副会长莫于川:行政诉讼法时隔25年进行了第一次修改,推出了被告行政机关负责人出庭应诉、行政争议与关联民事争议一并审理等一系列行政诉讼制度创新,随后的司法体制和社会管理体制改革实施纲要又细化规定了诸多改革任务,这些都需要在审判实务中结合案情积极践行。本案系跨行政区划法院开庭审理的第一案,通过一并审理解决行政争议与关联民事争议,注重发挥行政机关负责人出庭应诉的制度功能,达到“案结事了人和”的行政审判职能目标,其综合改革探索精神和案件整体把握能力非常突出,值得充分肯定。
 
案例二 北京鸿宝方达工贸有限公司诉北京市顺义区人民政府行政不作为案
【入选理由】
    本案系首例国有土地使用权人请求人民法院判决行政机关收回其国有土地使用权的行政诉讼案件,明确了申请收回国有土地使用权的程序规则,行政机关负责人出庭应诉对于解决行政争议起到积极作用。
【基本案情】
    2014年10月27日,原告北京鸿宝方达工贸有限公司(以下简称鸿宝公司)通过邮寄方式向被告北京市顺义区人民政府(以下简称顺义区政府)提交《申请书》,请求顺义区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第(一)项、第(二)项,《北京市国有建设用地供应办法(试行)》第十二条,《北京市收回企业国有土地使用权补偿办法》第二条的规定,收回涉案国有土地使用权,并根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定对地上房屋进行征收和依法予以补偿。顺义区政府收到《申请书》后,按照信访程序将该申请批转到顺义国土分局处理。顺义国土分局作出信访处理意见书,认定鸿宝公司的申请不符合收回国有土地使用权的法定条件。鸿宝公司不服,向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼。
【裁判结果】
    北京市第四中级人民法院认为:根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定,收回国有土地使用权在实体上应当符合该条所规定的五种情形之一,在程序上应当由“有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”。因此,原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府并不承担直接受理收回国有土地使用权申请的职责。本案中,原告鸿宝公司如认为涉案土地符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的收回国有土地使用权的情形,应当先向被告顺义区政府的土地行政主管部门提出申请,政府土地行政主管部门审查同意后,再报经被告顺义区政府批准收回案涉土地使用权。现原告鸿宝公司直接向被告顺义区政府提出收回国有土地使用权的申请,其程序显然不符合上述法律规定。被告顺义区政府收到原告鸿宝公司的申请之后,将该申请转交土地行政主管部门顺义国土分局予以审查处理,程序并无不当。故原告鸿宝公司认为被告顺义区政府将本案申请以信访的方式转交其所属部门办理不符合法律规定,并请求被告顺义区政府履行职责,收回本案涉及的国有土地使用权并对地上房屋进行征收补偿的诉讼请求,缺乏法律依据,不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告鸿宝公司的诉讼请求。
【典型意义】
    本案是第一例国有土地使用权人请求人民法院判决人民政府收回其国有土地使用权的行政诉讼案件。本案确定了申请收回国有土地使用权的程序规则,即国有土地使用权人申请收回国有土地使用权的,应当依照法律规定,先向人民政府的土地行政主管部门提出申请,人民政府土地行政主管部门审查同意后,再报经人民政府批准收回国有土地使用权。
    修改后的行政诉讼法确立了行政机关负责人出庭应诉制度。本案中,顺义区区长作为行政机关负责人出庭应诉。行政机关负责人出庭应诉有利于行政机关负责人客观、全面地了解本单位的执法状况和存在的问题,有利于行政机关改进行政执法方式、完善行政执法机制、提高行政执法水平,有利于促进依法行政、密切官民关系,有利于从源头上预防和减少行政争议。
【专家点评】
    北京大学法学院教授、博士生导师、中国行政法学会副会长湛中乐:本案有两个亮点需要给予关注与肯定。第一,该案判决是第一例国有土地使用权人请求人民法院判决人民政府收回其国有土地使用权的行政诉讼案件,受案法院在对本案被告的行政行为予以司法审查的时候,注意精确掌握此类案件中被告的具体职责与职权,注意必要的司法谦抑。而且特别注意相关法律中有关被告及其相关行政部门之间的实体关系与程序关系。本案中的被告并没有越俎代庖,而是依照法律所规定的细密程序将有关当事人的申请转告有关政府部门。法院在对本案判断的时候也特别注意遵守这些特殊法律的实体规定与程序规定。正因如此,法院判决驳回了原告的诉讼请求。第二,本案被告的法定代表人,也就是说正职区长亲自出庭应诉,很好地宣传了新行政诉讼法,也是一级人民政府领导带头重视法治,尊重司法的一个重要表现。
 
案例三 霍某、刘某诉北京市房山区人民政府行政不作为案
【入选理由】
    本案确立了行政不作为类案件的如下裁判标准:公民、法人或者其他组织以邮寄方式向负有相应职责的行政机关提出履责申请,该行政机关指定的收发信件部门将申请信件直接退回的,应认定该行政机关拒绝履行法定职责。
【基本案情】
    霍某、刘某于2015年3月17日向被告北京市房山区人民政府(以下简称房山区政府)邮寄政府信息公开申请表,要求房山区政府公开“德慧会计师事务所对韩村河镇西周各庄村账目审计结果”,挂号信填写的收件人为“房山区人民政府、北京市房山区良乡镇房山区人民政府信息办工室”。2015年3月18日,承担被告房山区政府邮件收发工作的服务中心签收该信件。2015年3月28日,服务中心以填写的收件人不明确为由将该信件退回邮政部门。霍某、刘某遂以房山区政府拒绝履行信息公开义务为由提起行政诉讼,请求人民法院确认房山区政府拒绝接收其政府信息公开信件的行为违法。
【裁判结果】
    北京市第四中级人民法院认为:根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的规定,各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度,并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。据此,被告房山区政府具有对辖区内政府信息公开申请作出答复的职责。本案中,霍某、刘某向被告房山区政府邮寄挂号信,承担被告房山区政府邮件收发工作的服务中心以填写的收件人不明确为由,将该信件退回邮政部门的行为应视为被告房山区政府的行为。因该行为系被告房山区政府针对特定相对人和特定事项作出的,且对相对人产生了权利义务上的法律后果,故应属于行政行为。虽然霍某、刘某邮寄的挂号信上填写的收件人为“房山区人民政府、北京市房山区良乡镇房山区人民政府信息办工室”,表述不够准确,亦未标注信件内容为“政府信息公开申请书”,但填写的收件人为“房山区人民政府信息办工室”,且信件已到达被告房山区政府处,按照一般理解可以得出寄件人向被告房山区政府提出的是要求其履行有关政府信息公开职责的公务行为、并非私务行为这一结论;同时,目前法律法规没有要求申请人在邮寄政府信息公开申请时应在信封上注明“政府信息公开申请书”的规定。因此,被告房山区政府的行为表明其未尽到合理注意的义务,其将涉案信件退回邮政部门的行为直接导致霍某、刘某启动的政府信息公开申请程序被终结,无法进入政府信息公开程序,致使霍某、刘某依法获取政府信息的权利无法得到实现,应确认房山区政府的行为违法。据此,判决确认房山区政府拒绝接收霍某、刘某邮寄的政府信息公开申请之行为违法。
【典型意义】
    本案中双方争议的焦点是房山区政府拒绝接收信息公开信件的行为是否为行政行为、是否违法。房山区政府将信件退回的行为系其针对特定相对人和特定事项作出的,且对相对人产生了权利义务上的法律后果,故应属于行政行为。虽然霍某、刘某邮寄的挂号信填写的收件人表述不准确,但按照一般理解可以得出寄件人向被告房山区政府提出的是要求其履行有关政府信息公开职责的公务行为、并非私务行为这一结论。故房山区政府的行为表明其未尽到合理注意的义务,应确认为违法。为充分保障公民、法人和其他组织的合法权益,避免行政诉讼程序空转,在案件审理中经人民法院释明,房山区政府受理了霍某、刘某的政府信息公开申请,并作出答复。
【专家点评】
    中国政法大学教授、中国政法大学法治政府研究院院长、中国行政法学会常务理事王敬波:“办工室”还是“办公室”,政府以一字之差退回申请人申请,显然过于苛责。申请人多数并无行政管理的专业背景,对政府复杂的系统更是不甚了了。一些政府要求申请人必须找对信息公开义务机关、准确描述申请信息、或者必须注明“信息公开申请书”等等要求既于法无据,也不合理。政府需要为申请人提供必要的协助,以便可以更顺利获得信息。本案中,法院的认定是对《政府信息公开条例》中规定的便民原则的深刻阐释。知情权需要政府的积极作为才能实现,同时,正是由于知情权得以满足,政府才能得到人民的信任。
 
案例四 李某某等诉北京市朝阳区人民政府行政不作为案
【入选理由】
    本案确立了行政不作为案件的如下裁判标准:上级行政机关和下级行政机关依法对相关事项均负有法定职责,公民、法人或者其他组织申请上级行政机关履行法定职责,上级行政机关在既无明确依据又未取得申请人同意的情况下直接将申请事项转交下级行政机关处理的,构成行政不作为。
【基本案情】
    2014年10月22日,被告北京市朝阳区人民政府(以下简称朝阳区政府)收到原告李某某等14人邮寄的《村务公开申请书》,请求事项为由朝阳区政府责令北湖渠村村民委员会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)向原告公开村务。朝阳区政府信访办公室将材料转至北京市朝阳区来广营乡人民政府(以下简称来广营乡政府)处理。11月17日,来广营乡信访办公室作出《受理告知单》。2015年1月13日,来广营乡信访办公室向原告作出《信访事项处理意见告知单》,并将《情况说明》同时作为附件送达原告。《情况说明》的主要内容为:第一、原告向朝阳区政府、来广营乡政府写信反映要求北湖渠村村民委员会进行村务公开问题,根据《北京市信访条例》第42条规定已经办结,来广营乡政府已于2014年11月5日向北湖渠村村民委员会发出《通知》,要求其按照相关规定对村务进行公开;第二、经调查核实,北湖渠村村民委员会每年进行两次村务公开,如需了解请于每年村务公开之时进行了解监督。原告不服,诉至人民法院,请求确认朝阳区政府未在法定期限内责令北湖渠村村民委员会对原告提出的村务公开申请进行公开的行为违法,并判令朝阳区政府责令北湖渠村村民委员会对原告提出的村务公开申请进行公开。
【裁判结果】
    北京市第四中级人民法院认为,根据《村民委员会组织法》第三十一条的规定,村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。据此,朝阳区政府有对村民反映村民委员会村务公布事项进行调查核实、责令公开的职责。本案中,朝阳区政府收到原告要求其责令北湖渠村村民委员会公开村务的申请后,将其作为信访事项,交由来广营乡政府处理的行为,未完全按照《村民委员会组织法》的规定履行法定义务,故朝阳区政府关于其将此事交由来广营乡政府处理并无不当的主张没有法律依据,本院不予支持。因《村民委员会组织法》中规定责令公布需要进行调查核实是否存在所反映问题,故原告要求确认朝阳区政府未在法定期限内责令北湖渠村村民委员会对原告提出的村务公开申请进行公开的行为违法并判令朝阳区政府责令北湖渠村村民委员会公开申请事项,无事实及法律依据,本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定,判决:一、朝阳区政府在本判决生效之日起60日内对原告关于北湖渠村村务公布事项进行调查处理;二、驳回原告的其他诉讼请求。
【典型意义】
    本案涉及上级行政机关和下级行政机关均负有法定职责时,上级行政机关接到履责申请后将申请事项转交下级行政机关处理是否合法的问题。村务公开制度是我国村民自治制度的重要组成部分,是村民实现民主选举、民主决策、民主管理的前提条件,为保障村民的知情权,《村民委员会组织法》规定了村务公开纠纷的解决途径:村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布。据此,朝阳区政府负有对原告李某某等人反映村务公开事项进行调查、核实的职责。当然,有时法律对行政机关管辖权的转移作出规定,例如规定上级行政机关可以将相关事项交由下级行政机关处理等。但《村民委员会组织法》并未作出此种规定,因此朝阳区政府将李某某等人的申请材料转交来广营乡政府处理的做法缺乏法律依据,来广营乡政府的处理行为也不能视为朝阳区政府履行法定职责的行为。
【专家点评】
    中共北京市委党校、北京行政学院法学部主任、教授,北京市政府法治研究中心研究员金国坤:村务公开是《村民委员会组织法》规定的民主管理和民主监督的重要制度。为保障村民民主权利,乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门对村民反映的村务公开问题应当负责调查核实,责令依法公布。这是有关人民政府和职能部门的法定职责。县级人民政府以信访处理方式转交下级部门,并没有责令村务依法公布,法院认定其构成不履行法定职责,判决其履行法定职责,体现了司法机关有效监督行政机关依法行使职权,切实保护公民合法权益的职能。行政职能必须全面履行,不得放弃,不得转移。在上级和下级行政机关均负有法定职责的情况下,遵循先受理原则,上级行政机关责成下级行政机关履行,也负有督促之责。本案也为处理好行政机关上下级之间的纵向关系提供了警示。
 
案例五 曹某甲诉北京市西城区人民政府政府信息公开案
【入选理由】
    本案系新行政诉讼法实施后首例适用简易程序审理并由行政机关负责人出庭应诉的行政案件,及时高效解决了行政争议,并明确了同类案件适格被告的认定标准。
【基本案情】
    曹某甲于2015年2月3日向北京宣房投资管理公司(以下简称宣房投公司)提出政府信息公开申请,申请公开“1968年至2014年北京市西城区(原宣武区)门框胡同x号曹某乙的公有住房租赁合同”。2015年2月13日,宣房投公司作出《政府信息答复告知书》,告知曹某甲“西城区(原宣武区)门框胡同x号房屋档案资料中未有曹某乙的公有住房租赁合同”。曹某甲不服上述行为,以北京市西城区人民政府(以下简称西城区政府)为被告提起行政诉讼,请求判决确认西城区政府作出上述《政府信息答复告知书》的行政行为违法并予以撤销,责令西城区政府向其公开其申请公开的政府信息。2015年5月4日,北京市第四中级人民法院首次适用修改后的行政诉讼法所确立的简易程序公开开庭审理本案,被告西城区政府的负责人出庭应诉。
【裁判结果】
    北京市第四中级人民法院认为:宣房投公司系具有直管公房经营管理权的公共企事业单位,原告曹某甲对该公司作出的《政府信息答复告知书》提起行政诉讼,应以该公司作为被告,原告曹某甲以西城区政府作为被告提起诉讼,系错列被告;经向原告曹某甲告知,原告曹某甲申请变更被告为宣房投公司;因原告曹某甲以宣房投公司为被告提起的诉讼依法不属于本院管辖,故应将本案移送有管辖权的人民法院。北京市第四中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条的规定,裁定本案移送北京市西城区人民法院。
【典型意义】
    修改后的行政诉讼法确立了简易程序,适用于该法规定的相关类型的案件。北京市第四中级人民法院于新行政诉讼法实施后首个工作日适用简易程序公开开庭审理本案并于当日审结,从立案到结案仅20日,对行政争议的解决更加高效快捷,对公民、法人和其他组织合法权益的保护更加充分有力。修改后的行政诉讼法还确立了行政机关负责人出庭应诉制度。行政机关负责人出庭应诉对于有效化解行政争议、促进行政机关依法行政和密切官民关系均具有重大意义。本案中,行政机关负责人不仅出庭应诉,还在庭审的各个环节积极陈述、答辩,既出庭又“出声”,发挥了行政机关负责人出庭应诉的制度功能。
    本案还明确了同类案件适格被告的认定标准,即具有直管公房经营管理权的公共企事业单位可以作为政府信息公开行政诉讼案件的被告。本案中,认定宣房投公司系适格被告的理由在于:其一,该公司具有直管公房经营管理权,且具有对外承担责任的能力。其二,根据《政府信息公开条例》第三十七条的规定,公共企事业单位在提供社会公共服务过程中,负有依法公开相关政府信息的职责。宣房投公司作为直管公房的经营管理者,其社会公共服务行为与人民群众的利益密切相关,依据《政府信息公开条例》第三十七条的规定,属于政府信息公开义务主体。其三,曹某甲是向宣房投公司提出政府信息公开申请的,本案被诉的《政府信息答复告知书》也是该公司以其自己的名义作出的,理应以该公司为被告。同时,直管公房管理的相关信息实际上亦由直管公房经营管理单位制作或保存,由直管公房经营管理单位承担依法公开政府信息的职责,不仅更加便利,也更有利于充分保障公民、法人或者其他组织的知情权。
【专家点评】
    中国政法大学教授、中国政法大学法治政府研究院院长、中国行政法学会常务理事王敬波:本案最重要的价值在于为公用企业作为信息公开义务主体提供一个典型样本。《政府信息公开条例》第三十七条规定:教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行,具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。但是实践中如何确定公用企事业单位的信息公开义务仍然是个复杂的理论和实践问题。本案中法院认定宣房投公司具有直管公房经营管理权,并以此作为其具有信息公开义务的理由,无疑是对《政府信息公开条例》第三十七条的一个生动的解释。
 
案例六 王某某诉北京市海淀区人民政府政府信息公开案
【入选理由】
    本案明确了政府信息公开案件的下列裁判标准:根据申请人的描述足以确定政府信息公开申请具体指向的,行政机关以申请公开的政府信息不明确为由作出的答复不应得到支持。
【基本案情】
    2015年6月15日,北京市海淀区人民政府(以下简称海淀区政府)收到原告王某某要求获取“关于北京市海淀区温泉镇太舟坞定向安置房项目小学校、幼儿园的建设情况及相关材料”的政府信息公开申请,并出具《登记回执》。2015年7月3日,海淀区政府作出《政府信息延长答复期告知书》。2015年7月9日,海淀区政府作出《补正申请告知书》。2015年7月22日,原告向海淀区政府作出《补正说明》。2015年7月27日,海淀区政府作出《政府信息依申请公开答复书》,主要内容为:“经审查,您提交的材料不符合《北京市政府信息公开规定》第二十四条规定政府信息公开的申请要求,本机关不再按照《北京市政府信息公开规定》作出答复”。该答复书于同日向原告邮寄送达。原告不服,提起行政诉讼,请求撤销被诉答复,判令被告依法公开其申请的政府信息。
【裁判结果】
    北京市第四中级人民法院认为:原告将申请公开政府信息的内容描述为“关于北京市海淀区温泉镇太舟坞定向安置房项目小学校、幼儿园的建设情况及相关材料”,该申请内容包含了较为明确的信息指向。原告已就其所知对需要的信息内容进行了较为充分的特征描述;原告申请公开政府信息的内容描述并未达至无法查找的程度。被告以原告提交的材料不符合政府信息公开的申请要求为由作出被诉答复,认定事实不清,证据不足,依法应予撤销。据此,判决撤销海淀区政府作出的《政府信息依申请公开答复书》,责令海淀区政府于本判决生效之日起在法定期限内对原告王某某的政府信息公开申请重新作出答复。
【典型意义】
    本案的焦点集中在申请公开政府信息的内容描述是否详尽、准确的审查、判断上,在政府信息公开实践中,行政机关有时以申请的政府信息不明确为由,要求申请人补正,或拒绝公开。行政机关关于政府信息公开申请是否符合法定要求的认定,需要经过法院司法审查。《北京市政府信息公开规定》第二十四条第一款第(二)项规定,申请公开政府信息的内容描述,包括能够指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他详尽、准确的特征描述。政府信息公开的申请人很多时候无法准确获知申请政府信息的文件名称、文号,只能按其所知,对申请信息进行特征描述。因此,不能苛求申请人申请信息必须提供准确的文件名称、文号,只要申请内容包含了较为明确的信息指向,申请人已就其所知对需要的信息内容进行了较为充分的特征描述,且并未达至行政机关无法查找的程度,行政机关就不应以申请不明确为由拒绝公开。
【专家点评】
    中国人民大学教授、博士生导师,中国行政法学会副会长莫于川:本案审理和裁判工作的亮点是准确体现了我国行政公开法制的立法目的、精神和原则,依法充分保障了公民的合法权益。制定《政府信息公开条例》时,由于文本瘦身等缘故,该行政法规未设政府信息以公开为原则的法条,但此项原则已体现在整个文本之中,成为此项行政立法的一个立法精神和基本原则。2014年10月23日颁布的中国共产党十八届四中全会决定,专门强调提出要“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。深刻理解和正确贯彻四中全会决定的要求,可以避免既往实务中经常发生的诸多误解和争议。《政府信息公开条例》第一条还强调了一项立法目的,也即“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。在行政管理实务中,行政机关应当积极履行指导、释明和助成职责,为行政相对人的知情权等合法权益得到充分实现以利于生存发展提供行政服务;审判机关也应积极履行释明和裁判职能,通过依法、精细、适当的审理和裁判工作更有力地保障当事人的合法权益。行政管理实务中那些不符合公开、服务等立法目的、精神和原则的行政行为,一旦发生争议进入行政诉讼后理应受到负面评价。可见,本案的审理和裁判工作充分体现了上述法理和政策要求,有助于打造阳光政府,值得充分肯定。
 
案例七 冉某某诉北京市门头沟区人民政府拆除房屋行为案
【入选理由】
    本案裁判充分体现了行政诉讼法关于保护公民、法人和其他组织合法权益,监督行政机关依法行使职权的立法宗旨,体现了通过诉讼参与行政管理过程和监督行政执法的意义。
【基本案情】
    坐落于北京市门头沟区xx街33号后院2幢1层的房屋系原告冉某某所有,其房屋所有权证附图显示,该处房屋与1号及3号房屋相邻,均坐落于xx街33号后院。2012年,被告门头沟区政府作出房屋征收决定,决定对门头沟区采空棚户区房屋整体征收范围内的房屋实施征收。同年1月9日,门头沟区房屋征收补偿办公室与xx街33号后院1幢1层房屋被征收人蒋某某签订《房屋征收补偿安置协议》。后,门头沟区xx街33号后院全部房屋被拆除。2015年,冉某某以其未收到任何拆迁通知,被告强行拆迁行为侵害其合法权益等为由提起诉讼,请求法院判决确认被告强行拆除原告私人房屋的行为违法。被告辩称其没有实施对原告所称房屋的拆除行为,并称区房屋征收事务中心于2011年底对该区相应地段某院落进行了房屋征收,涉案的33号后院内只有案外人蒋某某的房屋,并没有涉及到原告房屋。
【裁判结果】
    北京市第四中级人民法院认为:原告提交的房屋所有权证能够证明原告所有的房屋位于33号后院,被告虽不认可该后院存在原告所有的房屋,但认可该院所有房屋均已在征收过程中被拆除。在被告没有相反证据能够推翻原告房屋所有权证且不能提供充分证据证明该院落内确无原告所有房屋的情况下,应认定为原告所有房屋已被拆除。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,房屋征收与补偿应当按照法定程序进行,在征收决定中又需具体进行确认征收补偿方案、发布征收公告、组织进行征收调查登记、确定房屋征收范围等工作。本案中,被告未提供证据证明原告知晓征收决定及相关事项,亦不能证明房屋征收部门对房屋征收范围内的权属、区位、用途等情况组织调查登记并通知作为被征收人的原告予以配合。被告作为区、县人民政府应当承担征收补偿工作的总体行政责任,本案应确定被告为被诉拆除行为的实施主体。被告在未与原告就被征收房屋达成补偿协议或作出补偿决定的情况下,即拆除了原告所有的房屋,其行为属于超越法定职权,依法应当确认违法。据此,判决确认门头沟区政府拆除原告冉某某所有的涉案房屋的行为违法。宣判后,双方当事人均未提起上诉。
【典型意义】
    本案裁判充分体现了行政诉讼法关于保护公民、法人和其他组织合法权益,监督行政机关依法行使职权的立法宗旨。行政诉讼是一种以司法权制约行政权的制度架构,公民提起行政诉讼的目的除了维护自身合法权益外,也体现了通过诉讼参与行政管理过程和监督行政执法的意义。本案的法律意义主要在于认定国有土地上房屋征收补偿中的房屋拆除实施主体及责任承担问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,房屋征收与补偿应当按照法定程序进行,在征收决定中又需具体进行确认征收补偿方案、发布征收公告、组织进行征收调查登记、确定房屋征收范围等工作。在补偿过程中涉及对被征收房屋进行评估、订立补偿协议或做出补偿决定、房屋搬迁等。而本案被告未提供证据证明原告知晓征收决定及相关事项,亦不能证明房屋征收部门对房屋征收范围内的权属、区位、用途等情况组织调查登记并通知作为被征收人的原告予以配合。上述行为中,既有房屋征收部门具体组织实施的行为,也有区县人民政府承担总体行政职责的行为。因此法院在审理本案时以拆除房屋这一事实行为作为基点,综合考虑作为区、县人民政府的被告以及房屋征收部门在国有土地上房屋征收补偿过程中的职能、职责,最终确定由被告承担征收补偿工作的总体行政责任更有利于保护原告的合法权益,规范征收补偿行为的合法性,以达到最终促进行政纠纷妥善解决的目的。
【专家点评】
    北京大学法学院教授、博士生导师、中国行政法学会副会长湛中乐:本案的亮点有两点。亮点一,法院通过司法审查过程与判决很好地诠释了行政诉讼法的立法目的和国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法宗旨,这是在政府拆迁领域行政诉讼里难得一见的好判决,也反映了人民法院克服长期以来存在的所谓地方保护主义,强化对行政权力的监督,保护被拆迁人合法权益的典型案例。过去很多地方要么法院不受理此类案件,要么从实体到程序迁就被告的各种“瑕疵”(其实有不少可能是违法的,尤其是程序违法),罔顾群众的正当诉求。但本案却并非如此。强调了人民法院依法来审理政府作被告的行政案件。特别是强调了行政行为应当遵循的程序规定。这是一件十分难得的判决,值得肯定。亮点二,法院很好地掌握和运用了行政诉讼法中关于举证责任制度的特点。由于在整个诉讼过程中,被告始终未能提供证据证明原告知晓征收决定及相关事项,亦不能证明房屋征收部门对房屋征收范围内的权属、区位、用途等情况组织调查登记并通知作为被征收人的原告予以配合。故最终确定由被告承担征收补偿工作的总体行政责任可能更有利于保护原告的合法权益,进一步规范征收补偿行为的合法性,以达到最终促进行政纠纷妥善解决的目的。所以最终法院确认被告行为违法,而且双方都未上诉,体现了原被告双方对该判决的认可与接受度。
 
案例八 王某诉北京市西城区人民政府公房管理案
【入选理由】
    本案涉及行政机关如何履行法院生效判决的问题。法院以认定事实不清、证据不足为由判决撤销行政行为并责令重作的,行政机关应在事实清楚、证据充分的前提下重新作出行政行为。
【基本案情】
    位于北京市西城区庆丰胡同x号的涉案房屋系新街口管理所管理的公房,原承租人为王某之母徐某某。徐某某去世后,王某申请将该房承租人变更为其本人。2014年9月25日,新街口管理所作出答复,以王某未能提供其他家庭成员意见书为由对王某的申请暂时不予办理。经王某提起诉讼,北京市西城区人民法院于2014年12月21日以(2014)西行初字第30号行政判决撤销了上述答复并责令西城区政府重新作出处理决定。2015年2月16日,新街口管理所针对王某的更名申请重新作出答复,告知王某其所提供材料符合变更承租人的条件,但需提交王某某及其他有资格家庭成员同意变更为王某的书面意见。王某再次提起行政诉讼,北京市西城区人民法院于2015年6月8日以(2015)西行初字第279号行政判决再次撤销了2015年2月16日的答复并责令西城区政府重新作出处理决定。2015年8月7日,新街口管理所针对王某的更名申请重新作出本案被诉《关于王某申请变更承租人答复》。原告仍不服,诉至北京市第四中级人民法院,请求撤销2015年8月7日的《关于王某申请变更承租人答复》,并依法予以重新答复。
【裁判结果】
    北京市第四中级人民法院认为:本案被诉答复系西城区政府根据人民法院生效判决的要求对王某的更名申请重新作出处理决定。(2015)西行初字第279号行政判决认定西城区政府于2015年2月16日对王某作出的答复认定事实不清,理由在于西城区政府提交的证据材料不足以证明王某、王某某与原承租人共同居住两年以上且两人均无其他住房,据此判决撤销该答复并责令西城区政府重新作出处理决定。西城区政府作为本行政区域内的公有房屋管理机关,在履行法院生效判决时,应按照法律规定尽到行政审查职责。具体到审查原公有住宅承租人死亡,申请人向管理机关申请办理承租人变更手续的案件,应依据北京市公有住宅相关政策规定依法履行职责进行审查。而本案中,西城区政府仅依据法院生效判决中的部分表述,未依职权进行其他调查审核,未正确理解其败诉原因系因举证不足所致,迳行认定王某所提交的材料不足以证明其与原承租人共同居住两年以上且无其他住房,应当属于主要证据不足,认定事实不清。据此,北京市第四中级人民法院判决撤销西城区政府2015年8月7日作出的《关于王某申请变更承租人答复》,责令西城区政府于本判决生效后60日内重新作出处理决定。
【典型意义】
    随着行政机关依法行政意识的逐步提升,行政机关明示拒绝履行法院生效判决的情况日渐稀少,但仍存在行政机关由于不能正确理解法院生效裁判意图,不能正确处理履行生效裁判与履行法定行政职责的关系的情况。本案中,针对王某的申请,西城区政府原来作出的答复认定事实不清,理由在于其提交的证据不足以证明王某、王某某与原承租人共同居住两年以上且两人均无其他住房,故法院判决撤销答复并责令重作。但西城区政府在履行法院判决进行重新答复的过程中,仅依据法院生效判决中的部分表述,未能正确理解其败诉原因系因举证不足所致,也未能认识到其作为本行政区域内的公有住宅管理机关,应按照法律规定尽到行政审查职责,在没有依据公房管理的相应职权进行其他调查审核的情况下,迳行认定王某所提交的材料不足以证明其与原承租人共同居住两年以上且无其他住房,西城区政府重新作出的答复仍然属于主要证据不足,认定事实不清,法院据此再次判决撤销该答复。该答复再次被撤销表明法院依法严格审查,要求行政机关准确执行法院生效裁判的立场。
【专家点评】
    国家行政学院法学教研部副主任、教授、博士生导师杨伟东:不同于单纯的撤销行政行为、确定行政行为违法或无效等判决的履行,责令行政机关重新作出行政行为、履行法定职责等判决,为行政机关课加了积极作为的义务,但如何履行、履行限度,却是复杂而重大的问题。不过,对此目前尚缺乏明晰的标准。此案的价值在于,为行政机关履行责令行政机关重新作出行政行为判决提供了重要指导和方向,在努力确立明确标准道路上迈出了重要一步。
 
案例九 回某诉北京市东城区人民政府公房管理案
【入选理由】
    本案中法院首次在行政诉讼中发出调查令,经调取证据后,行政机关在诉讼中改变被诉行政行为,原告撤回起诉,从而及时实现矛盾争议实质性解决。
【基本案情】
    原告于2015年5月5日向北京市东城区房屋土地经营管理一中心(以下简称东城区房屋土地管理一中心)提交申请书,要求将朝阳区雅宝里x号楼x门x号房屋的承租人变更为其本人。东城区房屋土地管理一中心于2015年8月31日作出书面答复,内容为:原告之前口头提供的承租人同一户籍家庭成员赵某某在本市另有住房情况,经过东城区房屋土地管理一中心进行外调,无法核实赵某某在本市另有住房,且2015年8月25日赵某某表示不同意原告提出的更名申请,依据北京市公有住宅租赁合同的规定,属于“其他家庭成员存在异议”的情形,故无法为原告办理更名手续。原告不服东城区房屋土地管理一中心作出的答复,认为赵某某在本市有房产,原告申请更名无需得到赵某某同意,请求撤销东城区房屋土地管理一中心作出的答复。诉讼中,原告申请法院调取相关证据,以证明赵某某在本市另有住房。法院对原告的调取证据申请依法予以准许,原告的代理律师持法院出具的调查令收集到赵某某另有住房的证据材料。东城区房屋土地管理一中心据此决定自行撤销被诉答复,并将涉案房屋的承租人变更为原告,原告自愿申请撤回起诉。
【裁判结果】
    北京市第四中级人民法院认为:当事人有权在法律许可的范围内处分自己的诉讼权利。原告的撤诉申请,系其真实意思表示,且符合国家法律规定,亦未侵犯国家、集体和他人的合法权益,本院应予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条的规定,裁定准许原告回某撤回起诉。
【典型意义】
    本案的典型意义在于,人民法院经审理发现被诉行政行为不具有合法性的,在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下,建议行政机关纠正不合法的行政行为,以及时解决行政争议,避免程序空转。本案中,关键问题在于能否查明赵某某在本市另有住房的情况。诉讼中,原告向法院提交了赵某某他处房屋的地址等信息,申请法院调取该处房屋的产权信息及存档资料。法院认为原告申请调取的证据与案件具有关联性,前往某区房屋登记发证大厅调取,但未能查找到赵某某的房产信息资料。后经与原告核实,原告承认向法院提交的赵某某他处房屋地址有误,导致法院未能找到。原告再次向法院提交了赵某某他处房屋的准确地址信息,并申请调查令。法院同意了原告的申请,并向原告的代理律师出具了调查令,准许原告持调查令前往某区房屋登记发证大厅调取赵某某的房屋产权信息。原告代理律师持调查令取得赵某某在他处确有房屋的证据。法院建议被告根据可以证实的相关事实审查是否改变被诉行政行为。被告经审查认定赵某某在本市另有住房,遂自行撤销被诉答复,并将涉案公房承租人更名为原告,原告亦因此撤回起诉。通过上述工作,行政争议得到实质性解决,原告的合法权益得到及时充分保护。
【专家点评】
    国家行政学院法学教研部副主任、教授、博士生导师杨伟东:本案的意义,不仅在于能以撤诉方式实质性化解争议,更在于达成这一结果的方式:由法院发出调查令。不同于民事诉讼,消解原、被告“武器不对等”是行政诉讼的重要课题。相关司法解释和新行政诉讼法确立的原告或者第三人申请法院调取证据的安排,即是实现行政诉讼原、被告“武器平等”的重要制度。不过,遗憾的是,现实中鲜有使用。在本案中,法院对调查令的成功使用,彰显了法院的勇气和智慧,昭示了这一制度的意义和价值。
 
案例十 北京市昌平区翰宏花园(纳帕溪谷)业主委员会诉北京市昌平区人民政府土地行政许可案
【入选理由】
    本案因噪音污染而引发,既涉及对业主委员会起诉资格的判断,也涉及对起诉人与被诉行政行为之间利害关系的判断,是一起有关行政诉讼原告资格认定的典型案件。
【基本案情】
    原告北京市昌平区翰宏花园(纳帕溪谷)业主委员会(以下简称纳帕溪谷业委会)诉称,原告小区的业主购买了北京市昌平区沙顺路68号院的房屋,入住以来小区环境安静。但自第三人北京金科纳帕置业有限公司(以下简称金科公司)开发金科王府及金科西府项目施工以来,给小区业主带来了极大的噪音污染且经常发生财物被盗现象。经部分业主了解,第三人金科公司的建房用地属于基本农田,根据法律规定基本农田不允许用于建设房屋,因此第三人金科公司未经国务院批准将基本农田变更使用性质违反法律规定。故原告纳帕溪谷业委会提起诉讼,请求撤销被告昌平区政府为第三人金科公司颁发的京昌国用2010出第075号《国有土地使用证》。
【裁判结果】
    北京市第四中级人民法院认为:纳帕溪谷业委会并未提交证据证明业主或业主大会授权其以自己的名义代表该小区业主提起本案诉讼,其以自己的名义代表小区全体业主提起的本案诉讼不符合法定起诉条件。另外,根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中,纳帕溪谷业委会认为昌平区政府违法改变基本农田性质颁发被诉国有土地使用证,给小区带来极大的噪音污染且经常发生财物被盗现象,违反法律规定并侵犯其合法权益。而被诉国有土地使用权证系被告昌平区政府依法定程序,对第三人金科公司取得国有土地使用权这一法律事实的记载,该登记颁证行为并未直接导致小区的噪音污染和财物被盗,因此原告纳帕溪谷业委会与被诉国有土地使用权证不具有法律上的利害关系,不具备针对该行为提起诉讼的原告主体资格。综上,裁定驳回原告纳帕溪谷业委会的起诉。
【典型意义】
    起诉人有无提起行政诉讼的原告主体资格,既是重要的理论问题,也是重要的实践问题。本案中,争议焦点在于:第一,部分业主能否以业主委员会的名义提起诉讼。《物业管理条例》第十五条规定,业主委员会执行业主大会的决定事项,同时该条款对业主委员会履行的职责作出明确规定,其中第(五)项规定,业主委员会履行业主大会赋予的其他职责。本案中,纳帕溪谷业委会并未提交证据证明业主或业主大会授权其以自己的名义代表该小区业主提起本案诉讼,其以自己的名义代表小区全体业主提起的本案诉讼不符合法定起诉条件。第二,原告与被诉行政行为是否具有利害关系。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中,纳帕溪谷业委会认为昌平区政府违法改变基本农田性质颁发被诉国有土地使用证,给小区带来极大的噪音污染且经常发生财物被盗现象,违反法律规定并侵犯其合法权益。而被诉国有土地使用权证系被告昌平区政府依法定程序,对第三人金科公司取得国有土地使用权这一法律事实的记载,该登记颁证行为并未直接导致小区的噪音污染和财物被盗,因此原告纳帕溪谷业委会与被诉国有土地使用权证不具有利害关系,不具备针对该行为提起诉讼的原告主体资格。
【专家点评】
    中共北京市委党校、北京行政学院法学部主任、教授,北京市政府法治研究中心研究员金国坤:放宽行政诉讼原告资格是更充分保护公民、法人和其他组织合法权益的重要措施。行政诉讼法明确了与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织有权提起行政诉讼。在诸如环境污染类型的案件中,受害人往往是行政机关和相对人以外的第三人,第三人的权益受到损害,制度设计上引导其通过诉讼途径解决纠纷,可以确保社会的安定性。对利害关系的认定是此类行政案件正确裁决的基础,本案为从行为与结果的因果关系上认定利害关系做了有益的尝试,也为当事人提起行政诉讼给予了指导。第三人在向有关行政机关请求制止违法行为予以环境行政保护后,也可以以业主或经业主委员会授权提起行政诉讼。
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